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重慶市W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困境、形成機(jī)理與化解對(duì)策研究1引言11研究背景111現(xiàn)實(shí)需求層面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立于上世紀(jì)80年代農(nóng)村改革，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革的重要里程碑。按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為直接聯(lián)系廣大農(nóng)民、服務(wù)“三農(nóng)”的最基層政府財(cái)政。確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效地履行其職能，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧，保障人民群眾的基本權(quán)益。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也是全面貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的重要工具，確保了黨的各項(xiàng)惠農(nóng)政策能夠真正落到實(shí)處，讓廣大農(nóng)民群眾受益。然而，1995年分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境，財(cái)權(quán)財(cái)力與事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，收支矛盾突出。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅，雖減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，卻大幅減少了其財(cái)政收入來源，支出卻不斷增加，財(cái)政運(yùn)行困難。近年來，“大部制改革”進(jìn)一步弱化財(cái)政辦，2024年重慶市機(jī)構(gòu)改革將其并入經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，與“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”原則相悖，財(cái)政工作難度加大。同時(shí)，受疫情影響，財(cái)政收入減少，地方財(cái)力不足，財(cái)政工作開展愈發(fā)艱難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境需引起關(guān)注，需采取有效措施加以解決，以保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民群眾利益。112國家戰(zhàn)略層面在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心支撐，其運(yùn)行狀況直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施、城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進(jìn)、國家財(cái)政體系完善以及國家經(jīng)濟(jì)安全保障等國家戰(zhàn)略需求的關(guān)鍵所在。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，包括財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、收入來源有限、支出壓力增大等問題，嚴(yán)重制約了其在提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利保障等方面作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響了國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。因此，從國家戰(zhàn)略需求出發(fā)，深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，探索有效的解決路徑，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、完善國家財(cái)政體系以及保障國家經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義。113學(xué)術(shù)理論層面從學(xué)術(shù)理論創(chuàng)新的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的研究不僅是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是一個(gè)理論問題。當(dāng)前，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。因此，需要從學(xué)術(shù)理論創(chuàng)新的角度出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的研究和探索。一方面，要深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制、存在問題及其成因，為制定科學(xué)合理的財(cái)政政策提供理論依據(jù)；另一方面，也要積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的新思路、新路徑和新模式，為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的健康發(fā)展提供理論支撐。同時(shí)，還要注重將國內(nèi)外先進(jìn)的財(cái)政理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的研究中，不斷豐富和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的理論體系和實(shí)踐模式。綜上所述，從現(xiàn)實(shí)需求層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政確保了政府職能履行、社會(huì)穩(wěn)定和諧及農(nóng)民權(quán)益保障，但近年來面臨財(cái)權(quán)財(cái)力與事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付制度不完善、收支矛盾突出等困境，加之“大部制改革”及疫情影響，財(cái)政工作開展愈發(fā)艱難，需采取有效措施解決。在國家戰(zhàn)略層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心支撐，其運(yùn)行狀況直接關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、國家財(cái)政體系完善和經(jīng)濟(jì)安全保障等國家戰(zhàn)略需求的實(shí)現(xiàn)。因此，深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境并探索解決路徑成為亟待解決的問題。從學(xué)術(shù)理論層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境研究不僅是現(xiàn)實(shí)問題，也是理論問題，需加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)行機(jī)制、存在問題及成因的研究，探索改革新思路、新路徑和新模式，并引入國內(nèi)外先進(jìn)財(cái)政理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理論體系和實(shí)踐模式。12研究意義121理論意義近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷進(jìn)步與各項(xiàng)改革的深入實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其公共服務(wù)屬性愈發(fā)顯著。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦的工作重心，已不再局限于傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)核算范疇，而是向著更為全面、細(xì)致的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方向邁進(jìn)。這一轉(zhuǎn)變，無疑對(duì)新時(shí)代背景下的財(cái)政工作提出了更為嚴(yán)苛的要求?；鶎迂?cái)政的工作內(nèi)容，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單純的業(yè)務(wù)核算，它要求財(cái)政工作者不僅要精通財(cái)務(wù)管理，更要具備統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略眼光，合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支、確保公共服務(wù)供給充足、嚴(yán)格管理涉農(nóng)資金及專項(xiàng)資金的使用與監(jiān)管。然而，隨著業(yè)務(wù)范疇的不斷拓寬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的問題與挑戰(zhàn)也日益增多。既要嚴(yán)格遵循上級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)方針，又要結(jié)合本地實(shí)際，科學(xué)調(diào)配本級(jí)資金，這使得財(cái)政工作的復(fù)雜性和難度顯著提升。通過對(duì)重慶市W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的研究，可以由小見大，從點(diǎn)到面，可為補(bǔ)充我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理理論、完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行管理公共政策、充沛鄉(xiāng)村治理理論知識(shí)體系、拓展和擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政績效管理理論、提高公共財(cái)政水平提供樣本參考和理論依據(jù)。122實(shí)踐意義對(duì)于重慶市W區(qū)而言：有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中的困境，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。W區(qū)地域廣闊，包含27個(gè)鎮(zhèn)、11個(gè)鄉(xiāng)、14個(gè)街道，包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型豐富，歷史發(fā)展悠久并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況直接影響基層公共服務(wù)的提供和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。通過對(duì)其困境的研究和對(duì)策的提出，可以優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高資金使用效率，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。因地制宜的為W區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃提供參考。了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況，能夠更好地統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在制定政策和規(guī)劃時(shí)更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于重慶市其他地區(qū)：提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式。W區(qū)作為具有代表性的大區(qū)，包含了大多數(shù)發(fā)展類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)例如少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三峽移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)中心城鎮(zhèn)等。其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行方面的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為其他地區(qū)尤其是類似規(guī)模和特征的區(qū)域提供參考，幫助他們更好地應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的創(chuàng)新與改革。該研究可以引發(fā)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制、資金監(jiān)管、收支平衡等方面的深入思考，推動(dòng)各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政領(lǐng)域進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平。綜上所述，對(duì)重慶市W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困境、機(jī)理與對(duì)策進(jìn)行研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。本研究旨在通過分析W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)狀和問題，運(yùn)用公共管理理論和財(cái)政分權(quán)理論揭示其困境的成因和機(jī)理，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，以促進(jìn)W區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的健康發(fā)展，提高基層公共職能的實(shí)現(xiàn)水平。同時(shí)，本研究也將為其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理提供有益的參考和借鑒。2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及分析21有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境的研究國外由于未設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行研究能提供的價(jià)值不多，國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境問題進(jìn)行了深入的研究。有些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅的取消是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的主要原因之一。吳學(xué)軍（2011）聚焦于農(nóng)稅費(fèi)改革這一關(guān)鍵領(lǐng)域，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中浮現(xiàn)的難題進(jìn)行深入剖析。他揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的三大核心挑戰(zhàn)：沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)與高風(fēng)險(xiǎn)并存；財(cái)政收支構(gòu)成失衡；以及財(cái)政支撐薄弱，體現(xiàn)為政府提供的公共服務(wù)數(shù)量有限、種類單一，并且行政開支偏高。通過對(duì)問題根源的細(xì)致探究，并結(jié)合我國農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，吳學(xué)軍提出了一系列針對(duì)性的解決方案。曲延春、黃利軍、楊軍（2016）等人的研究表明，自農(nóng)村費(fèi)改實(shí)施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系在發(fā)展過程中遇到了眾多挑戰(zhàn)，行政與財(cái)政體制間的矛盾日益顯著，這不僅可能制約市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，也會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理帶來重重困難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟需完善組織架構(gòu)，有效調(diào)和各利益相關(guān)方的關(guān)系，確保廣大農(nóng)民的切身利益得到切實(shí)保障。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困境，另有學(xué)者將其歸因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的粗放性。吳桂霞（2018）指出，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理存在預(yù)算編制不夠細(xì)致、執(zhí)行效率低下、管理環(huán)節(jié)薄弱以及監(jiān)督機(jī)制缺失等問題。預(yù)算管理體制的不健全，直接或間接地影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政收入的培育、基層黨建工作的強(qiáng)化、全面脫貧任務(wù)的完成以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，提升預(yù)算編制的精確度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度，規(guī)范政府收支行為，并實(shí)施有效的資金監(jiān)管，成為亟待解決的重要議題；何心忠（2016）在針對(duì)福建省閩侯縣南嶼鎮(zhèn)政府的債務(wù)危機(jī)所進(jìn)行的問題及對(duì)策研究中，深刻指出了分稅制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要財(cái)源收入大幅減少，而基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，仍需承擔(dān)繁重的公共服務(wù)支出責(zé)任。這種收入來源與支出責(zé)任的不匹配，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大的財(cái)政壓力。更為嚴(yán)峻的是，單靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以維持穩(wěn)定的收支平衡，長期財(cái)政吃緊和債務(wù)危機(jī)逐漸顯現(xiàn)。此外，財(cái)政管理制度的不完善、績效考核機(jī)制的不健全等問題，進(jìn)一步加劇了財(cái)政債務(wù)赤字的危機(jī)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況雪上加霜；王偉同（2019）等指出，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能有所弱化，增收動(dòng)力不足，債務(wù)規(guī)模龐大，且事權(quán)和支出責(zé)任的界定存在不規(guī)范、不合理、不明晰的問題。陳葉沖則認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制尚不完善，需要進(jìn)一步構(gòu)建和優(yōu)化。綜上所述，國內(nèi)外作者針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行困境做了許多深入研究，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作在當(dāng)前中國面臨著多方面的挑戰(zhàn)和問題，包括財(cái)政稅收制度演變、農(nóng)村稅費(fèi)改革、分稅制改革及縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等問題。財(cái)政體制改革中的赤字控制、稅收征收、中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)等挑戰(zhàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境，影響公共服務(wù)提供和行政開支合理性。分稅制改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源減少，支出責(zé)任未減，加劇財(cái)政壓力。縣鄉(xiāng)財(cái)政體制問題如職能弱化、增收不足、債務(wù)龐大、事權(quán)支出責(zé)任不明等，進(jìn)一步惡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。22有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境的形成機(jī)理研究張立承（2003）認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行有四個(gè)核心環(huán)節(jié)：收入、支出、轉(zhuǎn)移支付和負(fù)債，這四個(gè)環(huán)節(jié)并非孤立存在，有其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)理。財(cái)政資金流動(dòng)將財(cái)政運(yùn)行環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)系起來，如基層財(cái)政通過收入環(huán)節(jié)向企業(yè)和社區(qū)居民籌集財(cái)政收入，通過支出環(huán)節(jié)履行公共支出職能，通過轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)在政府間傳遞財(cái)政信息。這些分析不僅有助于我們更好地認(rèn)識(shí)縣鄉(xiāng)財(cái)政的運(yùn)行規(guī)律，也為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政問題提供了有益的思路和啟示；李森（2009）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境的形成機(jī)理多種多樣主要是一是財(cái)政分權(quán)制度的影響：財(cái)政分權(quán)制度在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致地方財(cái)政利益膨脹，加劇了基層財(cái)政的困境。地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長的